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国务院参事仇保兴:三大误区让市民生活不美好

12月14日,中共中央政治局召开会议,分析研究2016年经济工作,研究部署城市工作。37年来,城市工作第一次被置于与经济工作相同等级的位置。

1978年之后,第二次全国城市工作会议于12月18-21日召开。

11月10日的中央财经领导小组会议,对此次城市工作会议定调如下:做好城市工作,首先要认识、尊重、顺应城市发展规律。推进农民工市民化,加快提高户籍人口城镇化率。加强城市宜居性,引导调控城市规模,优化城市空间布局,加强市政基础设施建设,保护历史文化遗产、改革完善城市规划等。

12月2日,国务院参事、住建部原副部长仇保兴应邀参加国务院经济形势座谈会,阐述他对城市工作的若干看法和建议。全国城市工作会议召开前夕,这位有丰富城市规划和管理经验的前官员、经济学和城市规划学双博士接受了《财经》的专访。

仇保兴表示,现行城市发展之路有诸多认识和实践上的误区,其发展之路不可持续。过往37年来,单以工业化角度论道,城市发展不可谓不成功,但是,如果以尊重城市发展规律角度出发,取得巨大成功的工业文明反而束缚了人们的思维和手脚,“对绿色发展的祸害也最大”。

对仇保兴的观点,一些经济学家持有不同意见。一位经济学家曾告诉《财经》记者,改革开放最大的成功,就是遵循了经济学优化稀缺资源配置的基本原理,“人口不断集聚的城市更富效率”。

仇保兴透露,过往37年间,亦曾有召开城市工作会议的动议,但中央认识并不统一。最近两三年间,以人为本、绿色发展、城市化是自然渐进的过程三大共识,在中央层面渐趋统一。不过,由于工业化城市思维存在极强的路径依赖,“城市发展转型远非一次城市工作会议所能解决”。

  • 旧误区

《财经》:2013年底,中央召开了城镇化工作会议,城镇化似有加速前行之势,但2014年底,中央经济工作会议的表述变为了“城镇化要有历史耐心”。如今,城市工作会议准备每两年就召开一次,是否意味着我们对城市工作的认识正在螺旋上升?

仇保兴:其实我们以往的认识误区是很大的。

长期以来,我们偏重生产,不重视消费。现在很多人离开城市甚至住到国外去,他们在追求什么?清洁的空气、安全的食品、良好的教育、高水平的卫生以及有活力的街道、悠久的文化传承,这些都是让人们的生命质量更好的消费品。

这37年来,虽然我们解决了一些基本需求问题,但对于上述高层次的消费需求,对人们潜意识里对美好事物的追求,还是有所忽略的。我们的城市里也需要一种供给侧的改革,忽视城市消费是第一个误区。

《财经》:造成这一误区的根源何在?

仇保兴:根源在于第二个误区:城市变成了一个生产工具的载体,也就是GDP的载体。很长一段时间,城市建设的方针是满足工业化的需要,工业化压倒一切。这突出表现在工业区、开发区遍地开花,形成中国式摊大饼发展。

《财经》:比如当年的三线建设。

仇保兴:对。我们上次去酒泉,这个城市其实就是一个工厂(酒泉钢铁厂)的生活区发展成型的。我国六百多个城市里,近一半的城市是这样发展起来的。工业发展是最主要的,城市只是附属品。

可你看一下清明上河图,那是多么繁华、多么符合人们多样性的需求,有吸引力的城市。既然叫城市,城和市应该是匹配的,有市才有城,而不应有城才有市。可惜工业文明以来,那种使人感觉到愉悦、使生活更美好的城市的本意,被淡化了。

《财经》:工业立市还带来了哪些问题?

仇保兴:因为工业立市,我们采取了用工业文明的办法来处置城市的一切基础设施。这是第三个误区。

比如,城市交通引入了大交通模式,城市水引入了大江大河的治理模式,城市绿化引入了人工森林模式,城市垃圾引入了流水线模式等。

《财经》:这些基础设施,与城市居民息息相关,它们究竟存在怎样的问题?

仇保兴:我们先说交通。高速公路模式与城市交通模式完全不同。

前者较少考虑占地多少,但后者的占地面积通常仅为城市面积的十分之一。那么,城市交通就是一个稀缺的空间资源,私家车占据了更多的宝贵的空间资源,又排放了废气,应被征收惩罚性税费;反之,如果你公交出行,则应鼓励。

理想的城市是什么呢?是到处充满着微循环,交通如此,水和垃圾处理也是如此。如果水是微循环的,那就是海绵城市了,到处可以渗透,终生受用。而我们选择了福特式的工业化大生产模式来处理水和垃圾,自以为很高明、高效率,但这种长距离、集中式的处理模式实际上很脆弱,一个点上出问题,全网都要瘫痪。

城市生态文明实际上就是向大自然学习,大自然处处、时时能够生产、消费、降解。这种城市生态的理念,我们没有树立,很多事情是打着绿色的旗号在反绿色。

还有一个扭曲的做法,就是长官意志代替城市规律,如“大、洋、奇”式国外后现代建筑,又譬如几年前少数城市领导强调个人偏好、建设单一树种的“森林某市”。

森林是为了动物的生活更美好,大树进城、密植树林这显然是方向上的错误。从人文的角度来讲,应该走园林绿化之路。享誉全球的中国园林,就是“师法自然、宛如天成”,尊重与模仿自然的绿色典范,这才是以人为本。

《财经》:如此说来,个别特大城市以人均水资源拥有量来测算人口、产业规模,也是工业思维、计划经济思维。

仇保兴:1965年新加坡独立的时候,因为极度缺水,就从马来西亚进口水。当时新加坡的人口不过百万,现在则超过五百万,但从马来西亚进口的水却没有增加,并且,进来多少水,全部加工之后再卖回到马来西亚,一进一出,还赚了银子(笑)。

新加坡人说,我们用三个水龙头,就把水的问题解决了。全部用水中,雨水收集三分之一,海水淡化三分之一,还有三分之一呢,就是把污水再生利用变为纯净水。新加坡人开始不敢喝,开国总理李光耀带头喝这种再生水,于是问题全解决了。

新加坡实际上也是一座城市,可你看到他们的发展受制于水资源了吗?我们中国人擅长搞长距离调水,用的是加法,可新加坡人用的是乘法。生态效率孰高孰低,不言自明。

  • 新目标

《财经》:无论是计划经济时期的三线建设,还是改革开放后的城市发展,实质上都没有尊重城市发展规律。那么,如今的思想是否统一了?

仇保兴:过去我们也曾提出要召开城市工作会议,但决策层并没有达成共识。

最近两三年来,根据我的观察,决策层的认识开始走向统一。第一,以人为本。也就是使人们幸福,民富国强。第二,城市必须走一条绿色可持续的道路;第三,城市化是自然、渐进的过程,也就是习近平总书记所说的“要有历史耐心”。第四,城市化进程中,注重维护社会公正。

《财经》:这是否是未来一段时间城市工作的新目标?

仇保兴:我认为是。中央五中全会提出今后发展的五个新目标:创新、协调、绿色、开放、共享,也应作为城市发展的新思路。

和新目标相比,原先一些目标的设定,就存在很多问题。特别是,一个看起来合理的小目标,可能与大目标存在冲突。

十多年前的圆明园湖底防渗透工程,对自己本单位来讲是节水的,这是小目标。但从大目标上看,这对生态是有害的,因为我们需要更多的水与地下水沟通起来,形成水的大循环。这样,地下水位才能不下降。

《财经》:以前还有一些目标,是否也不合理?比如,“十二五规划”比较注重城镇化率,刺激并扭曲了地方政府官员的行为。

仇保兴:拿东莞来说,其户籍人口仅为180万,但总人口在最高峰时超过800万。那东莞的城镇化率要有百分之几百那么多。考核这种指标,有意义吗?

城镇化率反映了进城人口和城市的容纳能力,对宏观决策是重要的,但对局部则无意义。

《财经》:目标设定是否科学,直接影响着城市化的质量。

仇保兴:再举一个例子来说明你的这个问题。如今PPP(公私合作伙伴关系)很热,但我们出炉PPP的相关鼓励政策,如果目标是为了填补投资下滑的缺口,就又跑偏了。

PPP的要义,在于公私平等,也就是政府让渡空间,更多让企业代替政府选择哪一种公共品更能满足民众需求。公共品的质量和效率,应该摆在第一位,而不是为降低地方债和促进投资,后两者只是PPP模式自然拥有的副产品而已。

《财经》:可地方债务问题迫在眉睫。

仇保兴:你让PPP发挥提升公共品质量和效率的作用,让市场起决定性作用,这就是供给侧的改革。这方面做好了,后面的次级目标,自动就能实现,否则可能一个都实现不了。

政府应该提供怎样的公共品?答案是效率、公平和绿色三统一。一些非常简单、公平、恒久不变的公共品,比如警察、军队、外交和生态保护,这些领域的外部性很强,信息不对称非常严重,且地理空间高度垄断,只能由政府提供服务。

但其他更复杂的公共品,比如能源、供排水、道路交通、公园绿化、通讯等公共品,如果不交由市场选择、专业委员会监管,而由行政权力垄断供给,效率就很低,难以满足民众的需求。说到这里,你也就明白了城市供给侧改革的要义:激励企业家、激励人们创新。

我们国家最需要的是让千百个“乔布斯”式企业家,创造出千百万种新颖消费品。政府呢,要往后站,给企业家腾出自由的空间,让企业家享有充分的自由,去为民众创造真正能满足民众需求的、能带来社会大发展的产品。

  • 转型进行时

《财经》:说到这里已经很清楚了,城市工作需由从旧误区转向新目标。

仇保兴:可以说,我们需要三大转型:一,从工业立市转向使人们生活更美好;二,从大循环转向微循环;三,从片面遵循经济发展规律,转向经济、生态、文化、社会包容式发展。

《财经》:前两个方面的内容,之前已有涉及,第三个方面的转型,是出于怎样的考虑?

仇保兴:城市是一个载体,由四个维度构成:一、人口;二、经济;三、文化;四、自然。只有四个维度同步考虑,如同中医同步协调人的五脏六腑,人也好,城市也罢,才会更健康,生态才会可持续。

《财经》:如果从文化和自然的维度出发,田园城市或许才是目标。但如果从经济角度出发,大城市因为人口集中,产业细分,资源更集约,效率更高。

仇保兴:经济学是研究稀缺资源的学问,讲究用最少的资本获得最大的收益。但任何一个系统如果过度追求利益,该系统反而不健全。

人为什么有两个肾?按照经济学的观点,一个肾就够了。但肾组织的再生能力很弱,从长期进化的角度来讲,人需要两个肾,才是最合理的。

单一的经济学思维,是我们过往37年来最大的弊端之一。过去37年来,从经济学思维出发的工业文明在华夏大地取得了巨大的成功。

成功是双刃剑,刚刚去世的诺奖得主诺斯先生说,这叫路径依赖。你过往越成功,今后的路径就越被锁定,很难从固有思维里跳出来,更何况还有利益集团的巨大阻力。

37年来,利益集团尾大不掉,让诸多改革碰壁。以往我们发出10分贝的声音,或许可以促进改革,现在则需要80分贝了。

《财经》:我们曾经和一位著名经济学家谈到古城保护问题,转述了文物保护专家关于古城无价、不能拆的观点。这位经济学家认为,天底下没什么是无价的,包括古城,拆还是不拆,原住民都可以开出个价来。

仇保兴:这恐怕还是经济学取得巨大成功之后的路径锁定。

西欧战后重建有两种思路:一、推倒重来;二、按照原来的图纸重建。当时选择了第二种思路。你不需要再设计,你的产权你负责重建,这是最节省时间、最经济的办法。

战后半个世纪,按照原来风格重建的城市,尽管工业不彰,甚至传统的服务业也谈不上发达,但市民生活得很幸福。为什么?人们从四面八方来到这里旅游,欣赏古城独特的景观,感受独特的历史文化底蕴,带来了巨大的收益,市民因此受益。

类似的成功案例,国内也有,丽江就是如此。1996年丽江地震之后,由于充分尊重了原住民的产权,丽江古城4个月就重建好了,充分尊重了当地的文化,这是千秋万载不断增值的财富。

《财经》:任何转型,都难以一蹴而就。

仇保兴:所以,我们不能指望一次城市工作会议就扭转一切。如果城市转型成功,从中央政府这个层面,需要N次城市工作会议。


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